Ming Pao Daily News C04 世紀 |2372 Character(s) |2023-04-17
文：仁洛
生態保育政策，香港和內地走不同的方向，但有關海洋保育，近年香港似乎被內地超越了：近年力推的《香港2030+：跨越2030 年的規劃遠景與策略》，規劃共涉及填海面積1360 公頃；上月政府擬修訂《保護海港條例》，未來填海工程如有「凌駕性公眾需要」，可由行政長官會同行政會議負責評估，間接為堅持多年「維港以內不填海」的底線拆牆鬆綁。沒有比較沒有傷害，內地的生態保育政策近年日漸完善，有值得香港借鏡的地方嗎？
就讀於西南政法大學國際法學院，現為CECA
志願者
兩地保育政策最大的分別：內地採取分級管理的模式，將生態保育區域分為國家和地方兩級，而地方政府還會制定具體的管理規定，進一步劃分地方級保育區域。比如廣東省將地方級生態保育區域分為省級、市級、縣級生態保育區域。各級政府可以調動相關部門，參與建設和管理，因地制宜較具彈性；香港採取垂直管理的模式，由漁農自然護理署統一管理所有生態保護區域，避免生態碎片化，有效履行相關法律法規的管理。
中央嚴控填海規劃
另一個重要的分別：香港自設立生態保育區域後，雖然未有出現佔用保育區域的工程規劃，但一般土地用途是交給由城市規劃委員會審批，而填海工程則由地政總署安排公告。這種特殊的管理制度，儘管可保自然保護區安然無恙，但也使得香港政府能推出「宏大」的填海規劃。例如：據「明日大嶼」計劃的初步規劃，單單交椅洲中部水域人工島，填海面積就已達1000
公頃，鄰近區域更有國家一級保護動物白腹海鵰（圓圖）、香港特有物種鮑氏雙足蜥等重要生態物種。而自2018
年中央宣布禁止亂圍填海的政策出台後，即使大灣區內經濟最發達的深圳，亦僅有285 公頃填海規劃（深圳機場跑道擴建）。這規劃經市級、省級、國家級等6 個不同部門審批，最終由國務院審批才真正落實。
香港的填海審批程序看似簡要，但平心而論部門通常要花大量時間與持份者溝通，輕易耗經數年時間讓公眾參與；後者看似繁瑣，但假如是省級或國家級重大項目，一路審批也是可以迅速而暢通無阻。
目前，國際和內地有兩種不同的自然保護地分區模式。香港的管理模式較貼近國際上《IUCN
自然保護地管理分類標準》，規定生態保育區域主要目標，應至少佔生態保育區域面積的四分之三，目的是對自然及其所擁有的生態系統服務，以及對它的文化價值長期保護，所以遊人可以入內參觀的。在內地，想近距離接觸原生態自然環境，原則上是比較困難的：生態保育區域按不同功能分為核心區、緩衝區和實驗區，旅遊人士僅限在保護區最外圍參觀，核心區保留天然狀態，集中保護其中的珍稀、瀕危動植物，除依照《自然保護區條例》第27
條的規定經批准外，禁止任何機構和個人進入。
這樣的模式好處在於有法律規定的紅線，便於統一化的管理，旅遊開發的影響較少；壞處是一刀切管理其實明嚴實鬆，
相關部門也沒有足夠人手巡邏，導致經常有遊客偷入保護區核心範圍的新聞。香港的生態保育區域範圍達到44300 公頃，約佔香港土地面積四成，大部分面向市民開放，近距離接觸生態非常便利；小部分重要保護區域，例如米埔自然保護區僅要求市民提前預約，以限制參觀人數，原則上也是向市民開放。總體來說，香港鼓勵以生態教育和旅遊為目的，合理使用發展生態保育區域，以及康樂與旅遊目的而使用和發展郊野公園及特別地區
。
香港是否有需要再進一步與國內的保護區原則看齊，把部分生態價值最高的範圍設立為生態保育區的核心區？這值得相關部門思考了。
分類管理海洋保護區
相比香港的水域5%
被劃為或擬議的海洋保護區，僅0.01% 劃為禁止捕魚及船隻駛入的水域，內地的海洋生態紅線制度，的確是超前很多的管理系統。2016
年國家海洋局發布《關於全面建立實施海洋生態紅線制度的意見》，要求各沿海省組織開展海洋生態紅線劃定工作。以2017
年公告的《廣東省海洋生態紅線（文本）》為例，海洋生態紅線區面積須佔全省管轄海域面積的28.07%、內地自然岸線保有率為35.15%、海島自然岸線保有率為85.25%； 到2020 年， 近岸海域水質優良（一、二類）比例要達到85%。
以維護海洋生態健康與生態安全為目標，將重要的海洋生態區域，按功能劃分為13
種類型紅線區域：重要河口、重要濱海濕地、特別保護海島、海洋保護區、自然景觀及歷史文化遺蹟、珍稀瀕危物種集中分佈區、重要濱海旅遊區、重要砂質岸線及鄰近海域、沙源保護海域、重要漁業水域、紅樹林、珊瑚礁、海草牀及自然岸線等區域。共268個海洋生態紅線區域，除針對保護重要物種例如紅樹林、珊瑚礁、海草牀，也有針對重要生態區域例如濱海濕地、重要河口等。幾乎所有的海洋生態紅線範圍內都禁止填海，然而並不是禁止任何開發，例如濱海旅遊、自然景觀、歷史文化遺蹟和漁業水域，也是兼顧了經濟實用需要的區域。
在保護力度上也是按分級不同處理：禁止類紅線區47
個，限制類紅線區221 個。前者禁止一切損害海洋生態的開發活動，與海洋保護區核心區重疊的區域，甚至禁止任何人士進入；後者則可以在保護海洋生態的前提下，限制批准公共或公益性涉海工程。但這不意味着限制類紅線區就會放寬管控，按生態功能性質，有些限制類紅線區甚至延伸到周邊海域，規定不得在鄰近區域設置排污口等面源污染源頭。
跟生態保育區域分區管理的思維不同，海洋生態紅線的分類分區管理系統，優點在於避免一刀切，兼顧生態保育和經濟發展的平衡。雖然此刻仍未能達到國際上的2030
年呼籲（全球30% 水域劃為海洋保護區），但至少比香港的海洋保育政策先進，也有效預防了出現「明日大嶼」之類的大型填海工程。
雖然香港生態保育區域的保護政策與內地存在上述不同，這些區別各有並非一定孰優孰劣，體現了香港治理生態保育區域的智慧。但在粵港澳大灣區協同發展的政策下，將來兩地合作發展的規劃項目會愈來愈多，為了更好保護大灣區的生態環境，也需要熟悉改進各自的保護政策。生態環境原本就具有整體性，不應當由於政策的區別被分割，香港和內地完全可以在求同存異的基礎上，共同尋求最佳保育模式。
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